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《农民专业合作社法》修订主要内容解读
来源：中华全国供销合作总社
时间：2018-01-24
一、调整法律范围
《农民专业合作社法》自2007年实施以来，有力地推动了专业合作社发展。一方面农民专业合作社的数量呈井喷式增长，到2017年11月底，依法登记的农民专业合作社达到199.9万家，是2007年底的76倍；另一方面农民专业合作社涉及产业不断拓宽，合作内容不断拓展，已经超过了法律规定的范围。
对调整范围的修改，主要体现在两个方面：一是为适应农民专业合作社由单一生产经营模式向多种经营和服务综合化方向发展的转变，在第二条取消了“同类”的限制，扩大法律调整范围；二是结合农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源开发经营等新兴服务类型的发展态势，在第三条以列举的方式扩大农民专业合作社的服务类型。
二、县级以上人民政府建立综合协调机制
2013年7月，国务院批复同意建立全国农民合作社发展部际联席会议制度，明确了联席会议的主要职能、成员单位、工作规则和工作要求。部际联席会议制度的设立，有效加强了部门间协调配合，促进了农民专业合作社持续健康发展。为此，第十一条增加一款规定：“县级以上人民政府应当建立农民专业合作社工作的综合协调机制，统筹指导、协调、推动农民专业合作社的建设和发展。”这就表明：一是县级以上人民政府在农民专业合作社建设和发展中的职责是“统筹指导、协调、推动”，不是“管理”；二是农民专业合作社建设与发展工作的主体是县级以上人民政府。
关于是否需要明确农民专业合作社的行政主管部门，当年立法和这次修法都有不同意见。当年全国人大法律委员会在审议该法时明确指出，“农民专业合作社作为一类市场主体，同公司、个人独资企业、合伙企业一样，在法律中也不宜规定‘行政主管部门’、‘执法主体’”。这次修订后第十一条第二款整体上维持原来的表述。
三、进一步规范农民专业合作社的组织和行为
《农民专业合作社法》颁布实施以来，对农民专业合作社发展起到了规范作用，但由于实践中多数农民专业合作社成员少、基础薄弱，缺乏指导和监督等原因，依然存在很多不规范的现象，需要在促进其发展的同时依法予以进一步规范。
1．第十三条对成员的出资形式予以明确，除规定货币，实物、知识产权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产出资外，明确土地经营权可以作价出资，以及章程规定的其他方式作价出资。修改后，扩大了出资方式，适应了农民财产多样化和农村土地“三权分置”的发展趋势，平衡了农民财产权利的实现与农村社会稳定之间的关系，有利于保护农村家庭承包经营户在农民专业合作社中的利益。
2．第十七条对年度报告制度予以明确，要求农民专业合作社向登记机关报送年度报告，并向社会公示。增设这一制度，主要有以下两个方面的考虑：一是2014年国务院印发的《注册资本登记制度改革方案》中提出要“探索实施农民专业合作社年度报告制度”；二是实践中确实存在一些农民专业合作社只注册不运营或者不规范运营的情况，设立年度报告制度并向社会公示，有利于促使农民专业合作社规范运营。
3．第二十四条和第二十六条分别对成员入社和除名的程序作了规定，明确都应经成员大会或者成员代表大会表决通过。这样规定，主要考虑：一是实践中不少农民专业合作社都是由理事会对成员变动情况进行审议，体现民主性不够，需要通过法律予以纠正；二是农民作为相对弱势的群体，在加入和退出农民专业合作社过程中有时会受到限制，需要通过具体法条保障“入社自愿、退社自由”原则的落实。
四、增设农民专业合作社联合社一章
单个合作社经营规模普遍较小，经济实力不足，发展能力不强，难以有效应对激烈市场竞争，迫切要求加强联合与合作。2006年《农民专业合作社法》制定时，就有代表提出要对联合社进行规定，但由于当时联合社数量较少，还需要实践进一步探索，没有写入法律。经过10年的发展，目前，全国有联合社7200多家，涵盖农民专业合作社9.4万多个，带动农户超过560万户。全国有14个省级地方性法规对联合社的注册登记作了原则规定，但由于缺乏上位法依据，各地关于联合社的规定存在一定差异，可操作性不强，一定程度上影响了联合社的发展。
适应实践需要，修订后的法律在总则部分明确，农民专业合作社可以自愿设立或加入农民专业合作社联合社，在第七章对联合社的成员资格、注册登记、组织机构等作出规定。
1．第五十六条规定，三个以上农民专业合作社可以出资设立联合社。对于企事业单位和社会组织能否加入联合社，本条没有明确规定。但第六十三条作了兜底性规定，明确本章对联合社没有规定的，适用农民专业合作社的规定。
2．第五十七条对联合社取得法人资格的方式作了规定：一是经登记取得法人资格；二是登记机关是工商行政管理部门；三是登记时应按照第十三条提交相关文件；四是登记类型为“农民专业合作社联合社”。
3．第五十九条对联合社的组织机构作了规定，明确联合社应设立由全体成员参加的成员大会，不设成员代表大会，可以根据需要设立理事会、监事会或者执行监事，理事长、理事应当由成员社选派的人员担任。对这条规定应理解和把握以下几点：一是成员大会是联合社的最高权力机构，重大事项应由成员大会决定，选举和表决实行一社一票；二是理事会、监事会或者执行监事，不是联合社的必设机构；三是联合社的理事长和理事由成员社选派的人员担任，对该人员的身份未作规定。
五、扶持政策
农民专业合作社作为以农民为主的互助性经济组织，需要国家给予一定的扶持政策。在之前扶持政策的基础上，本次修订主要增加了三方面的内容。
1．第六十五条中增加一款，规定县级以上人民政府应当对财政补助资金使用情况进行监督，以切实保障补助资金使用到位，提高资金使用效益。
2．第六十六条新增第三款鼓励农村保险、互助保险的发展，提高农民防范风险的能力。国家通过鼓励农民专业合作社依法开展互助保险，实现成员互助共济，缓解商业保险难的问题。
3．第六十八条新增用电用地方面的扶持政策，支持农民专业合作社开展农产品加工，降低生产成本，增加收入。
六、其他方面的修改
1．第七条明确农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位，第十八条规定农民专业合作社可以向公司等企业投资，切实解决实践中一些农民专业合作社在向公司投资、从事农产品加工以及其产品进入超市销售等方面存在诸多限制的问题。
2．第三十二条明确成员代表大会的成员代表规模，解决了农民专业合作社在规模扩大、成员分散情况下，难以召开成员大会对重大事项进行表决的问题。
3．法律责任方面，加大了处罚力度，第七十条明确对采取欺诈手段取得登记的，可以处五千元以下罚款；情节严重的，撤销登记或者吊销营业执照。第七十一条明确对连续两年未从事经营活动的，工商行政管理部门可以吊销营业执照。强制退出机制的确立，有利于进一步整顿和清理“空壳社”、“挂牌社”、“家庭社”，引导农民专业合作社提升发展质量。
4．第七十三条明确国有农场、林场、牧场、渔场等企业中实行承包租赁经营、从事农业生产经营或者服务的职工，兴办农民专业合作社适用本法，确保上述主体可以成为农民专业合作社成员。
《农民专业合作社法》自2007年实施以来，有力地推动了专业合作社发展。一方面农民专业合作社的数量呈井喷式增长，到2017年11月底，依法登记的农民专业合作社达到199.9万家，是2007年底的76倍；另一方面农民专业合作社涉及产业不断拓宽，合作内容不断拓展，已经超过了法律规定的范围。
对调整范围的修改，主要体现在两个方面：一是为适应农民专业合作社由单一生产经营模式向多种经营和服务综合化方向发展的转变，在第二条取消了“同类”的限制，扩大法律调整范围；二是结合农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源开发经营等新兴服务类型的发展态势，在第三条以列举的方式扩大农民专业合作社的服务类型。
二、县级以上人民政府建立综合协调机制
2013年7月，国务院批复同意建立全国农民合作社发展部际联席会议制度，明确了联席会议的主要职能、成员单位、工作规则和工作要求。部际联席会议制度的设立，有效加强了部门间协调配合，促进了农民专业合作社持续健康发展。为此，第十一条增加一款规定：“县级以上人民政府应当建立农民专业合作社工作的综合协调机制，统筹指导、协调、推动农民专业合作社的建设和发展。”这就表明：一是县级以上人民政府在农民专业合作社建设和发展中的职责是“统筹指导、协调、推动”，不是“管理”；二是农民专业合作社建设与发展工作的主体是县级以上人民政府。
关于是否需要明确农民专业合作社的行政主管部门，当年立法和这次修法都有不同意见。当年全国人大法律委员会在审议该法时明确指出，“农民专业合作社作为一类市场主体，同公司、个人独资企业、合伙企业一样，在法律中也不宜规定‘行政主管部门’、‘执法主体’”。这次修订后第十一条第二款整体上维持原来的表述。
三、进一步规范农民专业合作社的组织和行为
《农民专业合作社法》颁布实施以来，对农民专业合作社发展起到了规范作用，但由于实践中多数农民专业合作社成员少、基础薄弱，缺乏指导和监督等原因，依然存在很多不规范的现象，需要在促进其发展的同时依法予以进一步规范。
1．第十三条对成员的出资形式予以明确，除规定货币，实物、知识产权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产出资外，明确土地经营权可以作价出资，以及章程规定的其他方式作价出资。修改后，扩大了出资方式，适应了农民财产多样化和农村土地“三权分置”的发展趋势，平衡了农民财产权利的实现与农村社会稳定之间的关系，有利于保护农村家庭承包经营户在农民专业合作社中的利益。
2．第十七条对年度报告制度予以明确，要求农民专业合作社向登记机关报送年度报告，并向社会公示。增设这一制度，主要有以下两个方面的考虑：一是2014年国务院印发的《注册资本登记制度改革方案》中提出要“探索实施农民专业合作社年度报告制度”；二是实践中确实存在一些农民专业合作社只注册不运营或者不规范运营的情况，设立年度报告制度并向社会公示，有利于促使农民专业合作社规范运营。
3．第二十四条和第二十六条分别对成员入社和除名的程序作了规定，明确都应经成员大会或者成员代表大会表决通过。这样规定，主要考虑：一是实践中不少农民专业合作社都是由理事会对成员变动情况进行审议，体现民主性不够，需要通过法律予以纠正；二是农民作为相对弱势的群体，在加入和退出农民专业合作社过程中有时会受到限制，需要通过具体法条保障“入社自愿、退社自由”原则的落实。
四、增设农民专业合作社联合社一章
单个合作社经营规模普遍较小，经济实力不足，发展能力不强，难以有效应对激烈市场竞争，迫切要求加强联合与合作。2006年《农民专业合作社法》制定时，就有代表提出要对联合社进行规定，但由于当时联合社数量较少，还需要实践进一步探索，没有写入法律。经过10年的发展，目前，全国有联合社7200多家，涵盖农民专业合作社9.4万多个，带动农户超过560万户。全国有14个省级地方性法规对联合社的注册登记作了原则规定，但由于缺乏上位法依据，各地关于联合社的规定存在一定差异，可操作性不强，一定程度上影响了联合社的发展。
适应实践需要，修订后的法律在总则部分明确，农民专业合作社可以自愿设立或加入农民专业合作社联合社，在第七章对联合社的成员资格、注册登记、组织机构等作出规定。
1．第五十六条规定，三个以上农民专业合作社可以出资设立联合社。对于企事业单位和社会组织能否加入联合社，本条没有明确规定。但第六十三条作了兜底性规定，明确本章对联合社没有规定的，适用农民专业合作社的规定。
2．第五十七条对联合社取得法人资格的方式作了规定：一是经登记取得法人资格；二是登记机关是工商行政管理部门；三是登记时应按照第十三条提交相关文件；四是登记类型为“农民专业合作社联合社”。
3．第五十九条对联合社的组织机构作了规定，明确联合社应设立由全体成员参加的成员大会，不设成员代表大会，可以根据需要设立理事会、监事会或者执行监事，理事长、理事应当由成员社选派的人员担任。对这条规定应理解和把握以下几点：一是成员大会是联合社的最高权力机构，重大事项应由成员大会决定，选举和表决实行一社一票；二是理事会、监事会或者执行监事，不是联合社的必设机构；三是联合社的理事长和理事由成员社选派的人员担任，对该人员的身份未作规定。
五、扶持政策
农民专业合作社作为以农民为主的互助性经济组织，需要国家给予一定的扶持政策。在之前扶持政策的基础上，本次修订主要增加了三方面的内容。
1．第六十五条中增加一款，规定县级以上人民政府应当对财政补助资金使用情况进行监督，以切实保障补助资金使用到位，提高资金使用效益。
2．第六十六条新增第三款鼓励农村保险、互助保险的发展，提高农民防范风险的能力。国家通过鼓励农民专业合作社依法开展互助保险，实现成员互助共济，缓解商业保险难的问题。
3．第六十八条新增用电用地方面的扶持政策，支持农民专业合作社开展农产品加工，降低生产成本，增加收入。
六、其他方面的修改
1．第七条明确农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位，第十八条规定农民专业合作社可以向公司等企业投资，切实解决实践中一些农民专业合作社在向公司投资、从事农产品加工以及其产品进入超市销售等方面存在诸多限制的问题。
2．第三十二条明确成员代表大会的成员代表规模，解决了农民专业合作社在规模扩大、成员分散情况下，难以召开成员大会对重大事项进行表决的问题。
3．法律责任方面，加大了处罚力度，第七十条明确对采取欺诈手段取得登记的，可以处五千元以下罚款；情节严重的，撤销登记或者吊销营业执照。第七十一条明确对连续两年未从事经营活动的，工商行政管理部门可以吊销营业执照。强制退出机制的确立，有利于进一步整顿和清理“空壳社”、“挂牌社”、“家庭社”，引导农民专业合作社提升发展质量。
4．第七十三条明确国有农场、林场、牧场、渔场等企业中实行承包租赁经营、从事农业生产经营或者服务的职工，兴办农民专业合作社适用本法，确保上述主体可以成为农民专业合作社成员。
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